當前，農(nóng)村承包地“三權分置”改革的深化,，在促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)和耕地資源優(yōu)化配置的同時,，也面臨如耕地保護,、糧食安全等風險。要防范這些風險,，必須堅定改革方向,，堅守改革原則和底線，統(tǒng)籌解決好“地”“糧”“人”“錢”四個方面的問題,。
“地”的問題：嚴守18億畝耕地紅線,，完善耕地保護制度
一般認為我國糧食安全所需要的耕地最低保障面積為18億畝。民革中央的研究報告指出,，到2020年我國要達到城鎮(zhèn)化率60%,、工業(yè)化率70%的目標，需要新增1.5億畝建設用地,，而耕地紅線下,，只有不足3000萬畝的占用空間,。
2016年國土資源公報數(shù)據(jù)顯示，中低產(chǎn)田占耕地總面積的比例高達70.5%,，此外我國每公頃耕地化肥平均施用量超過520千克,，是聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的世界化肥安全施用量上限的2倍以上，加上農(nóng)藥,、地膜等,，耕地土壤污染較為嚴重。
要從總量和質(zhì)量上嚴守18億畝耕地紅線,，必須針對農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”,、透支地力等風險,，按照“藏糧于地,、藏糧于技”的要求，健全更加嚴格的耕地保護制度,、用途管制制度,，為國家糧食安全守護好基礎空間。
要建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)審核機制,。借鑒日本農(nóng)業(yè)者資格認定制度,，我國應盡快建立“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”資格認定制度，作為農(nóng)地流入的必要條件,，并定期考核,，不達標要取消資格。
要建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)后監(jiān)管機制,。通過技術手段,、定時巡查等及時發(fā)現(xiàn)、查處違法違規(guī)行為,。特別是要嚴查假借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名,，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園、觀光園等行為,。對長期閑置,、拋荒的，要收取閑置費,，或收回土地,。此外，還需防止經(jīng)營者過度開墾農(nóng)地,、農(nóng)地流失或長期過量使用化肥農(nóng)藥而導致土壤污染加重等行為,。
要建立激勵土地復墾的機制。農(nóng)民和集體主動將閑置宅基地,、建設用地復墾為耕地的,，復墾費按面積和標準發(fā)放給農(nóng)民或集體,。對進行休耕、土壤污染治理有成效的農(nóng)民進行耕地保護補貼,。
“糧”的問題：確保國家糧食安全,，完善農(nóng)業(yè)補貼制度
洪范八政，食為政首,。糧食安全不僅是經(jīng)濟問題,，還是政治問題，是國家安全的重要基礎,。隨著我國城鄉(xiāng)居民收入增長,、城鎮(zhèn)化水平的提高，糧食需求結構發(fā)生顯著變化,，糧食消費總量剛性增長,，有專家預測到2020年將達到1.4萬億斤，糧食供給壓力較大,，糧食安全不能有任何松動和風險,。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例迅速提高，而農(nóng)業(yè)補貼還是依據(jù)承包農(nóng)地的面積,，直接補貼給擁有承包權的農(nóng)戶,，出現(xiàn)了“拿補貼的不種糧、種糧的拿不到補貼”的現(xiàn)象,。
要精準農(nóng)業(yè)補貼對象,。對擁有承包權的農(nóng)民要進行流轉(zhuǎn)費用補貼，降低流入方的糧食生產(chǎn)成本,，增加流出方的土地租金收入,；對擁有經(jīng)營權的流入方，實施種糧補貼,，增加其種糧的積極性,，解決生產(chǎn)與補貼錯位問題。
要優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼內(nèi)容,。目前,，我國農(nóng)業(yè)補貼主要以良種補貼、農(nóng)資綜合補貼,、農(nóng)機購置補貼,、糧食直補四種補貼為主，也在探索農(nóng)業(yè)保險補貼等其他類型補貼,，但總體上看,，與發(fā)達國家相比，補貼內(nèi)容過于簡單，還需要進一步豐富,，將農(nóng)業(yè)補貼進一步細分為基本收入補貼,、生產(chǎn)體系補貼、經(jīng)營體系補貼,、生態(tài)保護補貼等不同類型,，精準調(diào)動各方面的積極性。
要提高農(nóng)業(yè)補貼標準,。我國農(nóng)業(yè)補貼平均到農(nóng)業(yè)戶籍人口的補貼量與發(fā)達國家相比明顯偏低,。比如，日本對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資是農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的15倍以上,，日本財政對農(nóng)戶的各種補貼占農(nóng)戶年收入的60%左右,。我國應根據(jù)財力逐步提高農(nóng)業(yè)補貼標準，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有穩(wěn)定體面的收入,。
“人”的問題：促進1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,，健全土地增值收益分配制度
2017年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%,，而戶籍人口城鎮(zhèn)率僅為42.35%,，兩者相差16.17個百分點,，意味著有2億多農(nóng)民工不能完全融入城市,。中央明確提出，到2020年要解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題,。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不是簡單的落戶,，必須有社保、穩(wěn)定的就業(yè)和住房,，能夠在城市生存下去,。同時，對其在農(nóng)村的集體資產(chǎn)確權登記頒證,，保障集體資產(chǎn)權益,。我們要完善相關配套制度，在確權促流轉(zhuǎn)方面建立平臺,、做好服務,，在收益分配上健全調(diào)節(jié)機制，讓更多土地增值收益用于促進人的城鎮(zhèn)化,。
要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革,，維護好進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權,、集體收益分配權,，以調(diào)動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶的積極性，讓在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工安心落戶，把農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,，有償轉(zhuǎn)讓或退出宅基地的使用權,，確保按股份享有集體經(jīng)營性建設用地的開發(fā)收益。
“錢”的問題：逐步擺脫對“土地財政”的依賴,，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化融資機制
我國城鎮(zhèn)化主要的資金來源包括地方財政收入,、中央的轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金收入等,，特別是過去十幾年以來,，我國各級政府依靠“低價征收農(nóng)村集體土地、高價售出”的模式獲得了大量“土地財政”收入,，有力推動了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,，有學者將這一城鎮(zhèn)化發(fā)展模式定義為“以地謀發(fā)展”的模式。
未來我國推進新型城鎮(zhèn)化,，配套的公共服務,、基礎設施建設等都需要大量的資金支撐。據(jù)中國社科院測算：“要推進1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,，教育,、社保、住房等各項成本合計需要13.1萬億元”,。據(jù)國家開發(fā)銀行測算,，未來3年我國城鎮(zhèn)化建設資金量將達到25萬億元，年均8萬多億元,，約占全國每年近40萬億元固定資產(chǎn)投資的五分之一,。
過去融資的做法比較單一，就是靠征地,、出讓,、抵押貸 款，融資方式主要以銀行貸 款為主,，最終還款靠的是土地出讓收入,，隱藏著較大的金融風險。隨著集體經(jīng)營性建設用地直接入市改革,，將打破政府對土地一級市場的壟斷,，“土地財政”將成為無源之水。另一方面,，隨著農(nóng)地確權登記頒證,，農(nóng)民的財產(chǎn)意識增強，原來的低價補償引起越來越多的社會矛盾,，拆遷征地成本越來越高,，土地出讓凈收入越來越低，不再具有可持續(xù)性。
很多學者提出要創(chuàng)新融資模式,，拓寬融資渠道,，通過發(fā)行市政債券、PPP（政府和社會資本合作）等方式,，彌補資金缺口,。除了這些模式外，還需要由原來的土地出讓一次性獲取收益,，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Τ钟协h(huán)節(jié)征稅,，特別是針對集體經(jīng)營性建設用地直接入市，國家要以增值調(diào)節(jié)金等方式,，提取一定比例的增值收益,，用于新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興相關建設。
